Tartalomjegyzék

2.

Bürokratikus vezetés

 

1.

Bürokrácia az önkényuralmi kormányzat alatt

Egy apró, primitív törzs esetén szabályszerűen a törzsfőnök kezében összpontosul minden törvényhozói, közigazgatási és bírói hatalom. Az ő akarata a törvény. Ő egyszerre bíró és végrehajtó.

De ez megváltozik, miután a zsarnok sikeresen bővítette birodalma méretét. Mivel nem lehet mindenhol jelen, hatalma egy részét alattvalóira kell ruháznia. Ők, saját körzeteikben, a zsarnok megbízottjai, akik az ő nevében és az ő égisze alatt cselekednek. A valóságban helyi zsarnokokká válnak, akik csak névlegesen alárendeltjei a hatalmas uralkodónak, aki kinevezte őket. Tartományaikat saját akaratuk szerint uralják, helytartóvá válnak. A nagy királynak hatalmában áll elbocsátani őket, és utódot kinevezni. De ez sem orvoslat. Az új kormányzó úgyszintén egyhamar szinte teljesen független helytartóvá válik. Amit néhány kritikus – helytelenül – állít a reprezentatív demokráciával kapcsolatban, név szerint azt, hogy az emberek kizárólag a választás napján felsőbbrendűek, az szó szerint igaz az ilyen önkényuralmi rendszerekben; a király a tartományokban kizárólag azon a napon felsőbbrendű, amikor új kormányzót jelöl ki.

Miben különbözik egy ilyen tartományi kormányzó helyzete egy üzleti ágazat vezetőjétől? A teljes vállalat vezérigazgatója átnyújt egy részt a frissen kijelölt ágazati igazgatónak, és kizárólag egyetlen utasítást ad neki: termelj profitot. Ez az utasítás, amely betartását folyamatosan ellenőrzik a számlákon keresztül, elegendő ahhoz, hogy az ágazat a teljes vállalat hasznos részévé váljon, a vezetője tevékenységeinek pedig megadja a vezérigazgató által is kitűzött célt. De ha a zsarnok, akinek egyetlen kormányzási elve saját önkényes döntése, kijelöl egy kormányzót, és azt mondja neki: „légy a megbízottam ebben a tartományban,” akkor annak a megbízottnak az önkényességét teszi felsőbbrendűvé a tartományban. Lemond, legalábbis ideiglenesen, saját hatalmáról a kormányzó hasznára.

Ezt elkerülendő, a király irányelvek és utasítások kibocsátásával próbálja korlátozni a kormányzó hatalmát. Törvénykönyvek, rendeletek és határozatok közlik a tartományok kormányzóival és azok alárendeltjeivel, mit kell tenni, ha felmerül ez és ez a probléma. Szabad döntési lehetőségük mostantól limitált; legfőbb kötelességük immáron megfelelni a szabályozásoknak. Igaz, hogy önkényességük innentől fogva korlátozott, amennyiben alkalmazniuk kell a szabályozásokat. De ezzel egy időben a vezetőségük teljes jellege is megváltozik. Többé nem arra törekednek, hogy minden ügyet legjobb képességük szerint kezeljenek; többé már nem igyekeznek megtalálni a leginkább helyénvaló megoldást minden problémára. Legfőbb céljuk immáron a szabályok és regulációk betartása, függetlenül attól, hogy azok ésszerűek-e, vagy ellenkeznek-e a szándékokkal. Egy ügyintéző legfőbb erénye engedelmeskedni a törvényeknek és előírásoknak. Bürokratává válik.

2.

Bürokrácia egy demokrácián belül

Ugyanez lényegében érvényes a demokratikus kormányokra.

Gyakran kijelentik, hogy a bürokratikus vezetés inkompatibilis a demokratikus kormányzattal és intézményekkel. Ez egy hibás érvelés. A demokrácia a törvények felsőbbrendűségét jelenti. Ha ez másképp volna, a köztisztviselők felelőtlen és önkényes zsarnokok lennének, a bírók pedig változékony és szeszélyes kádik. A demokratikus kormány két pillére a költségvetés és a törvény felsőbbrendűsége.[1]

A törvény felsőbbrendűsége azt jelenti, hogy egy bírónak vagy köztisztviselőnek sem áll jogában beavatkozni az egyén ügyleteibe vagy helyzetébe, hacsak nem követeli azt meg vagy hatalmazza fel rá egy érvényes törvény. Nulla poena sine lege, nincs büntetés törvény nélkül. Pontosan az teszi a nácikat antidemokratikussá, hogy képtelenek megérteni eme alapvető elv fontosságát. Hitler Németországának totalitárius rendszerében a bíró das gesunde Volksempfinden alapján hoz ítéletet, azaz nép hangulata alapján. Mivel magának a bírónak kell meghatároznia, mi a nép hangulata, ő éppoly felsőbbrendű a padján, mint egy primitív törzs törzsfőnöke.

Valóban kellemetlen dolog, amikor a törvény hiányossága következtében egy gazember kikerüli a büntetést. De a bírói önkényhez viszonyítva ez a kisebbik rossz. Ha a törvényhozók belátják, hogy a törvény elégtelen, a kevésbé kielégítőt egy kielégítőbb törvénnyel helyettesíthetik. Ők a felsőbbrendűek, tehát a nép megbízottjai; ebben a minőségükben a legfelsők, és felelősséggel tartoznak a szavazóknak. Ha a szavazók helytelenítik a képviselőik által alkalmazott módszereket, a következő választás során más embereket fognak megválasztani, akik jobban képesek tetteiket a többség akaratához igazítani.

Ugyanez igaz a végrehajtói hatalomra. Az alternatíva ezen a területen is a zsarnok köztisztviselők önkényes uralma vagy a törvény tiszteletén keresztül érvényesített népuralom. Eufemizmus jóléti államnak nevezni a kormányt, amelyben az uralkodók szabadon tehetik azt, amelyről úgy hiszik, hogy a legnagyobb mértékben a közjót szolgálja, és összehasonlítani azt az állammal, amelyben a közigazgatást a törvény korlátozza, a polgárok pedig a bíróságokon keresztül érvényesíthetik jogaikat a hatósági túlkapások ellen. Ez az úgynevezett jóléti állam a valóságban az uralkodók zsarnoksága. (Mellékesen látnunk kell, hogy még a zsarnoki kormány sem működhet szabályozások és bürokratikus irányelvek nélkül, ha nem szeretne a helyi törzsfőnökök káoszába zuhanni és a piti zsarnokok sokaságára bomlani.) Az alkotmányos állam célja is a közjó. Az a jellemvonás különbözteti meg a zsarnokságtól, hogy nem a hatóságok, hanem az emberek szabályszerűen megválasztott képviselői dönthetik el, mi szolgálja leginkább a közjót. Egyedül ez a rendszer teszi felsőbbrendűvé a népet, és biztosítja az önrendelkezéshez való jogukat. Ebben a rendszerben az emberek nem kevésbé felsőbbrendűek a választások között, mint a választás napján.

Egy demokratikus közösségben a közigazgatást nem csak a törvény, hanem a költségvetés is korlátozza. Az emberek képviselőinél vannak a kincstár kulcsai. Egyetlen fillért sem költhetnek el a parlament beleegyezése nélkül. Törvénytelen közvagyont bármi másra használni, mint amire a parlament kiutalta őket.

A bürokratikus vezetés a demokrácián belül a költségvetéssel és a törvénnyel szoros összhangban történő vezetést jelenti. Nem az államapparátus személyzetének és a bíróknak a feladata kivizsgálni, mit kellene tenni a közjó érdekében, és miképp kellene elkölteni a közpénzt. Ez a legfőbb döntéshozó, a nép és az ő képviselőik feladata. A bíróságok, az államhatalom különböző ágai, a hadsereg és a haditengerészet elvégzik azt, amit a törvény és a költségvetés parancsol nekik. Nem ők, hanem a legfelsőbb rendű hozza meg a politikai döntéseket.

A legtöbb zsarnok, önkényúr és diktátor őszintén meg van győződve arról, hogy az ő uralma jótékony hatású a népre nézve, hogy az övék a népért való kormány. Szükségtelen megvizsgálni, hogy Mr. Hitler, Sztálin és Franco ezen állítása megalapozott volt-e vagy sem. Az ő rendszerük nem a néptől való, és nem a nép általi kormány. Nem demokratikus, hanem autoritárius.

Az állítás, miszerint a bürokratikus vezetés a demokratikus kormány elengedhetetlen eszköze, ellentmondásos. Sokan tiltakozni fognak. Hozzászoktak ahhoz, hogy a demokratikus kormányzást a legjobb kormányzati rendszernek tekintsék, a bürokratikus vezetést pedig az egyik legnagyobb gonosznak. Hogyan lehet ezt a két dolgot, egy jót és egy rosszat, összekapcsolni?

Továbbá Amerika egy régi demokrácia, és a bürokrácia veszélyeiről szóló diskurzus egy új jelenség az országban. Csak az utóbbi években figyeltek fel az emberek a bürokrácia fenyegetésére, a bürokráciát pedig nem a demokratikus kormány eszközének tartják, hanem épp ellenkezőleg, a szabadság és a demokrácia legrosszabb ellenségének.

Ezekre az ellenvetésekre ismét azt kell válaszolnunk, hogy a bürokrácia önmagában se nem jó, se nem rossz. A bürokrácia a szervezetirányítás egy módszere, amely az emberi tevékenység különböző szféráiban alkalmazható. Van egy terület, név szerint az államapparátus kezelése, amelyen belül a bürokratikus módszerek szükségszerűen megköveteltek. Amit az emberek manapság gonosznak tartanak az nem maga a bürokrácia, hanem annak a szférának a terjeszkedése, amelyen belül alkalmazzák a bürokratikus vezetést . Ez a terjeszkedés az egyéni szabadság progresszív korlátozásának elkerülhetetlen következménye, napjaink gazdasági és szociális politikájának természetéből fakadó tendenciája, amely a magán kezdeményezést állami irányítással helyettesíti. Az emberek a bürokráciát hibáztatják, de valójában azokra az igyekezetekre gondolnak, amelyek az államot szocialista és totalitárius állammá alakítják.

Amerikában mindig létezett bürokrácia. A vámhivatalt és a külügyminisztériumot mindig is bürokratikus elvek mentén vezették. Napjainkat a vállalkozásba illetve polgárság ügyeibe való beavatkozás szférájának terjeszkedése jellemzi. Ennek eredménye pedig a profitalapú vezetés helyettesítése a bürokratikus vezetéssel.

3.

A bürokratikus vezetés alapvető jellemzői

A jogászok, a filozófusok és a politikusok más szögből tekintenek a törvény felsőbbrendűségére, mint ez a könyv. Az ő nézőpontjukból a törvény legfőbb funkciója korlátozni a hatóságok és a bíróságok hatalmát arra, hogy gonosztetteket kövessenek el a polgár ellen, és korlátozzák szabadságát. Ha az ember felruházza a hatóságokat az emberek bebörtönzésének vagy akár meggyilkolásának hatalmával, korlátoznia kell és érthetően körül kell határolnia ezt a hatalmat. Máskülönben a köztisztviselő vagy a bíró felelőtlen zsarnokká válik. A törvény határozza meg, milyen körülmények között rendelkezhet a bíró a bebörtönzés jogával és kötelességével, illetve a rendőr a fegyvere elsütésével. A törvény védi meg az embereket a hivatalban levők önkényességétől.

E könyv nézőpontja valamivel különböző. Mi a bürokráciával, mint adminisztratív módszerrel és szervezési elvvel foglalkozunk. Ez a könyv a szabályokra és a regulációkra nem pusztán a népet védelmező intézkedésekként, illetve a polgárok jogainak és szabadságának oltalmazóiként tekint, hanem mint a legfelsőbb hatalom akarata végrehajtásának eszközeire. Minden szervezetben szükséges korlátozni az alárendeltek döntési szabadságát. Efféle korlátozás nélkül bármilyen szervezet szétbomlana. Feladatunk megvizsgálni a bürokratikus vezetés sajátságos jellemzőit, megkülönböztetve azt a kereskedelmi vezetéstől.

A bürokratikus vezetés a vezetés, amely köteles megfelelni egy felsőbb szervezet által meghatározott részletes szabályoknak és regulációknak. A bürokrata feladata elvégezni azt, amire ezek a szabályok és regulációk utasítják. A szabályok és regulációk jelentős mértékben korlátozzák legjobb meggyőződése szerinti cselekvésének szabadságát.

Az üzleti vezetés vagy profitalapú vezetés a vezetés, amelyet a profit irányít. Az üzleti vezetés célja profitot termelni. Mivel e cél elérésének sikere vagy sikertelensége felmérhető nem csupán a teljes vállalat, hanem bármelyik része számvitelével, így lehetségessé válik a vezetés és a felelősség decentralizációja anélkül, hogy az veszélyeztetné a tevékenységek egységességét és a cél elérését. A felelősség felosztható. Nem szükséges korlátozni az alárendeltek döntési szabadságát bármilyen szabállyal vagy regulációval a minden üzleti tevékenység mögött meghúzódó szabályon kívül, név szerint, hogy tegyék nyereségessé a műveleteket.

A közigazgatás céljait nem lehet pénzben mérni, és nem lehet ellenőrizni azt könyvelési eszközökkel. Vegyünk egy országos rendőrségi rendszert, mint az F.B.I.. Semmilyen mérce nem áll rendelkezésre, amely megállapíthatná, hogy nem voltak rendkívül magasak valamelyik regionális vagy helyi ágazatának kiadásai. Egy rendőrállomás kiadásait nem téríti meg a sikeres vezetés, és nem változnak az elért siker fejében. Ha a teljes hivatal vezetője szabad kezet adna az állomások alárendelt vezetőinek pénzbeli kiadások tekintetében, a következmény a költségek hatalmas megnövekedésre volna, mivel mindegyikük buzgóan nekifogna ágazata szolgáltatásának lehető legnagyobb mértékű jobbításába. Lehetetlen volna a felső vezető számára a kiadásokat a nép képviselői által előírt kereten, vagy bármilyen kereten belül tartani. Nem szőrszálhasogatás miatt határozzák meg a közigazgatási előírások, mennyit költhet minden egyes helyi iroda az épületek takarítására, bútorjavításra, fűtésre és villanyra. Egy vállalaton belül az ilyen dolgok habozás nélkül ráhagyhatók a felelős helyi vezetőre. Nem fog a szükségesnél többet költeni, mert a pénz mintha az övé volna; ha elpazarolja a vállalat pénzét, veszélyezteti ágazatának profitját, így pedig közvetetten saját érdekeit sérti. De más a helyzet egy kormányügynökség helyi vezetőinél. Ha több pénzt költ, képes – legalábbis nagyon gyakran – jobbá tenni műveletei kimenetelét. Parancsokkal kell őt takarékosságra fogni.

A közigazgatásban nincs kapcsolat a bevételek és a kiadások között. A közszolgáltatások kizárólag költenek; a különleges forrásokból (például az állami nyomda által értékesített nyomtatott anyagok eladásából) származó jelentéktelen bevétel többé-kevésbé véletlenszerű. A vámokból és adókból származó bevételt nem „termeli meg” a közigazgatási apparátus. Forrása a törvény, nem a vámtisztek és adószedők tevékenységei. Nem az adóhatóság adószedőjének érdeme, hogy az ő körzetének lakói gazdagabbak és magasabb adókat fizetnek, mint más körzetek lakói. Egy adóbevallás adminisztratív kezelésére szentelt idő és energia nem arányos az arra vonatkozó megadóztatható jövedelem méretével.

A közigazgatásban a teljesítményeknek nincsenek piaci áraik. Ez elengedhetetlenné teszi, hogy az állami hivatalokat a profit alatt alkalmazottaktól teljesen eltérő elvek alapján működtessék.

Most értünk arra a pontra, ahol megadhatjuk a bürokratikus vezetés definícióját: a bürokratikus vezetés olyan adminisztratív ügyek lebonyolítása során használt módszer, amelyeknek nincs piaci pénzértékük. Emlékezzünk: nem azt mondjuk, hogy a közügyek sikeres kezelésének nincs értéke, hanem azt, hogy nincs piaci ára, hogy az értékét nem lehet realizálni egy piaci tranzakció során, és ebből következően nem fejezhető ki pénzben.

Ha összevetjük két ország, mondjuk Atlantisz és Thule körülményeit, mindkettőről számos fontos statisztikai adatot megállapíthatunk: a terület és a népesség méretét, a születési és halálozási arányokat, az analfabéták számát, az elkövetett bűntetteket és számos más demográfiai adatot. Megállapíthatjuk az összes polgár pénzbeli jövedelmének összegét, az éves társadalmi össztermék pénzben kifejezett értékét, az importált és exportált termékek pénzben kifejezett értékét, és sok más gazdasági adatot. De semmilyen számtani értéket nem társíthatunk a kormányzati és közigazgatási rendszerükhöz. Ez nem azt jelenti, hogy tagadnánk egy jó kormány fontosságát vagy értékét. Ez csak azt jelenti, hogy nincs semmilyen mérce, amellyel mérhetnénk a dolgokat. Nem lehetséges számadatokban kifejezni őket.

Megeshet, hogy a legjobb dolog Atlantiszban annak jó kormánya. Megeshet, hogy Atlantisz bőségét az alkotmányos és közigazgatási intézményeknek köszönheti. De nem hasonlíthatjuk őket össze Thule intézményeivel úgy, ahogy összehasonlítunk más dolgokat, például a béreket vagy a tejárakat.

A bürokratikus vezetés olyan ügyletek lebonyolítása, amelyeket nem lehet vizsgálat alá vetni gazdasági kalkuláció segítségével.

4.

A bürokratikus vezetés nehézsége

Az átlagos polgár a hivatalok működését a profitrendszer működéséhez hasonlítja, amely ismerősebb számára. Ekkor felfedezi, hogy a bürokratikus vezetés pazarló, eredménytelen, lassú és regulációkba gabalyodott. Egyszerűen nem tudja megérteni, hogyan hagyhatják ésszerű emberek az ilyen kártékony rendszer fenntartását. Miért nem adoptálják a magánvállalkozások jól bevált szokásait?

Viszont az ilyesfajta kritika nem ésszerű. Félreértelmezik a közigazgatás sajátságos jellemzőit. Nincsenek tudatában az állam és egy profitra törekvő vállalat közötti alapvető különbségeknek. Amit a közigazgatási hivatalok vezetésében hibáknak és hiányosságoknak neveznek, azok szükséges tulajdonságok. Egy hivatal nem egy profitra törekvő vállalat; nem használhat gazdasági kalkulációt; olyan problémákat kell megoldania, amelyek ismeretlenek a vállalatvezetés előtt. Nem lehetséges a magánvállalatok mintája alapján javítani a vezetésén. Hiba egy kormányhivatalt egy olyan vállalat működéséhez viszonyítani, amely a piaci tényezők kölcsönhatása alatt áll.

Természetesen minden ország közigazgatásában megjelennek olyan hibák, amelyek szemet szúrnak minden megfigyelőnek. Az emberek néha megdöbbennek a hivatali visszásságok foka láttán. De ha az ember fel akarja kutatni azok gyökereit, sokszor meglátja, hogy azok nem pusztán a vétkes gondatlanságból vagy a hozzáértés hiányából fakadnak. Néha különleges politikai és intézményes állapotokból fakadnak, vagy egy olyan probléma megoldására tett kísérletből,  amelyre nem találtak kielégítőbb megoldást. Az összes fennálló nehézség részletes vizsgálata talán meggyőzne egy őszinte tanulmányozót arról, hogy a politikai erők általános állapotát tekintve ő maga sem tudná, hogyan lehetne a problémát kevésbé kifogásolható módon megoldani.

Hiábavaló olyan bürokratikus reformot támogatni, amely üzletembereket jelölne ki a különböző minisztériumok vezetőinek. A vállalkozói lét nem a vállalkozó személyiségéből fakad, hanem az általa elfoglalt helyzetből a piaci társadalom keretein belül. Egy egykori vállalkozó, akire egy kormányhivatalt bíznak, többé már nem üzletember, hanem bürokrata. Célja többé nem lehet a profit, hanem a szabályoknak és regulációknak való megfelelés. A hivatal vezetőjeként talán hatalmában áll megváltoztatni néhány apróbb szabályt és a belső folyamatok néhány részét. De a hivatal tevékenységének beállítását azok a szabályok és regulációk határozzák meg, amelyek kívül esnek az ő hatáskörén.

Általánosan elterjedt tévhit, hogy gazdálkodási mérnökök és az ő tudományos vezetésük által növelhető a kormányhivatalok hatékonysága. Viszont az ilyen elképzelések a polgári kormány céljainak félreértelmezéséből fakadnak.

Mint bármilyen mérnökség, a gazdálkodási mérnökség is egy számítási módszer elérhetőségétől függ. A profitra törekvő vállalatoknál létezik ilyen módszer. A bürokratikus vezetés problémája pontosan az efféle számítási módszer hiánya.

A profitra törekvő vállalatok területén a gazdálkodási mérnök tevékenységének célját tisztán meghatározza a profit elsőbbsége. Célja a költségek csökkentése az eredmények értékvesztése nélkül, vagy a költségek csökkentése az abból következő értékvesztésnél nagyobb arányban, vagy az eredmények piaci értékének növelése nagyobb arányban, mint a megkövetelt költségemelés. De a kormány területén az eredménynek nincs piaci ára. Nem lehet megvásárolni vagy eladni azt.

Vizsgáljunk meg három példát.

Egy rendőrállomás feladata egy hadiüzem szabotázs elleni védelme. Harminc járőrt rendel ehhez a feladathoz. A felelős parancsnoknak nincs szüksége egy hatékonysági szakértő tanácsára, hogy felfedezze, hogy pénzt takaríthatna meg, ha pusztán 20 emberre csökkentené az őrséget. De a kérdés: ellensúlyozza-e ez a gazdálkodás a felmerülő kockázatokat? Komoly dolgok forognak kockán: nemzetvédelem, a fegyveres erők és a polgárok morálja, számos tisztességes munkás élete. Mindezeket az értékes dolgokat nem lehet pénzben kifejezni. A felelősség teljes mértékben a Kongresszusra hárul a szükséges források allokációja tekintetében, illetve az állam végrehajtói ágára. Nem kerülhetik meg azzal, hogy a döntést egy felelőtlen tanácsadóra bízzák.

Az adóhivatal egyik feladata az esedékes adók végső meghatározása. Kötelessége a törvény értelmezése és alkalmazása. Ez nem pusztán irodai munka; ez egyfajta bírói szerepkör. Minden adófizető, aki tiltakozik a megbízott általi törvényértelmezés ellen, szabadon pert indíthat egy szövetségi bíróságon, hogy visszaszerezze a befizetett összeget. Mi haszna lehet a hatékonysági mérnöknek az ő időmérés és mozdulatelemzés tanulmányaival ezen ügyek lebonyolítása során? Stoppere rossz helyen volna a hivatal irodáiban. Nyilvánvaló, hogy – azonos körülmények között – egy gyorsabban dolgozó hivatalnok kívánatosabb munkavállaló, mint egy másik, aki lassabb. De a fő probléma a teljesítmény minőségében rejlik. Csak a tapasztalt senior hivatalnokok vannak abban a helyzetben, hogy szabályszerűen kiértékelhessék munkatársaik teljesítményét. A szellemi munkát nem lehet mechanikus eszközökkel mérni és értékelni.

Gondoljunk el végül egy példát, amelynek nem része sem a „magasabb” politika, sem a törvény helyes alkalmazása. Egy hivatal felel az irodai munka elvégzéséhez szükséges eszközök beszerzéséért. Ez egy viszonylag egyszerű munka. Viszont semmi esetre sem gépies feladat. Nem az a legjobb hivatalnok, aki a legtöbb rendelést képes leadni egy óra alatt. A legkielégítőbb teljesítmény a legalkalmasabb anyagok megvásárlása a legolcsóbb áron.

Tehát ami az államirányítást illeti, nem helyes kijelenteni azt, hogy az időmérés és mozdulatelemzés, illetve a tudományos vezetés többi eszközei „ésszerű pontossággal bemutatják, mennyi idő és energia szükséges minden lehetséges módszerhez és procedúrához.”[2] Ezek a dolgok használhatatlanok, mivel nem egyeztethetők az elvégzett munka minőségéhez. Nem a sebesség a szellemi munka egyetlen mércéje. Nem „mérhetsz” egy orvost az idő alapján, amit egy beteg vizsgálatára szentel. És nem „mérhetsz” egy bírót az idő alapján, amit egy határozat meghozatalára szentel.

Ha egy üzletember valami külföldi exportra szánt terméket gyárt, örömmel csökkentené a szóban forgó árucikk különböző részeihez szükséges munkaórákat. De a termék külföldre szállításához szükséges engedély nem az árucikk része. A kormány az engedély kibocsátása során semmivel nem járul a termék előállításához, marketingjéhez és szállításához. A hivatala nem egy üzem, amely a termék befejezéséhez szükséges részt gyártja. Amikor engedélyfüggővé teszi a kivitelt, a kormány célja a külkereskedelem korlátozása. Csökkenteni szeretné az export teljes mennyiségét, vagy a nem kívánatos exportőrök általi export mennyiségét, vagy a nem kívánatos vásárlóknak történő eladások számát. Az engedélyek kibocsátása nem a cél, hanem egy technikai eszköz a cél eléréséhez. A kormány szempontjából a visszautasított engedélyek vagy az elmaradt kérelmek sokkal fontosabbak, mint a megadottak. Tehát nem volna a célnak megfelelő „az engedélyenként befektetett munkaórát” venni a hivatal teljesítménye mércéjének. Alkalmatlan volna „az engedélyek feldolgozások folyamatát … gyártósor-alapon” végezni.[3]

Más különbségek is vannak. Ha a gyártási folyamat során tönkremegy vagy eltűnik egy rész, a következmény a termelési költségek pontosan limitált növekedése. De ha egy engedélykérelem veszik el a hivatalban, a polgár komoly károkat szenvedhet. A törvény talán megtiltja a károsított egyént, hogy peres úton kártérítést követeljen a hivataltól. De a kormány politikai és erkölcsi felelőssége az engedélykérelmek nagyon gondos elbírálásában ennek ellenére továbbra is fennáll.

A kormányügyek lebonyolítása annyira különb az ipari folyamatoktól, mint egy gyilkos perbe fogása, elítélése és bebörtönzése a kukoricatermesztéstől vagy a cipőgyártástól. A kormány hatékonysága és az ipari hatékonyság teljesen különböző dolgok. Egy gyár vezetését nem lehet jobbítani azzal, ha egy rendőrállomást vesznek modellként, mint ahogy egy adóhivatal sem lehet hatékony, ha egy autógyár módszereit adoptálja. Lenin hibásan mutatott a kormányhivatalokra az ipar mintájaként. De nem kevésbé tévednek azok, akik a hivatalok vezetését egyenlővé akarják tenni az iparokéval.

Sok dolgot kell reformálni a közigazgatáson belül. Természetesen időről időre minden emberi intézményt újra kell igazítani a változó körülményekhez. De semmilyen reform nem alakíthat át egy állami irodát egy magánvállalattá. Az állam nem egy profitra törekvő vállalat. Ügyleteit nem lehet nyereség-és-veszteség kimutatásokkal ellenőrizni. Teljesítményét nem lehet pénzben értékelni. Ez alapvető a bürokrácia problémáinak kezeléséhez.

5.

Bürokratikus személyzetirányítás

Egy bürokrata különbözik egy nem-bürokratától, épp azért, mert olyan területen dolgozik, ahol lehetetlen egy ember erőfeszítéseit pénzben kifejezve értékelni. A nemzet pénzt költ a hivatalok fenntartásáért, a bérek kifizetéséért és a szükséges anyagok és felszerelések megvásárlásáért. De amit a kiadásokért kap, az elvégzett szolgáltatásokat nem lehet pénzben értékelni, legyen bármennyire is értékes ez az teljesítmény. Az értékelés a kormány belátásán múlik.

Igaz, hogy a piacon adott és vett különböző árucikkek értékelése nem kevésbé múlik belátáson, azaz a fogyasztó belátásán. De a fogyasztók a különböző emberek nagy csoportját alkotják, egy névtelen és formátlan agglomerációt, az általuk meghozott ítélet pedig egy személytelen jelenségbe dermed, a piaci árba, amely így elválik önkényes eredetétől. Továbbá magukra a termékekre és szolgáltatásokra vonatkoznak, nem pedig azok elkészítőire. A vásárló-eladó, illetve a munkaadó-munkavállaló kapcsolat a profitra törekvő vállalatoknál tisztán tényszerű és személytelen. Egy üzlet, amelyből mindkét fél haszonra tesz szert. Kölcsönösen hozzájárulnak egymás életéhez. De más a helyzet egy bürokratikus szervezet esetében. Ott a felettes és alárendelt közötti kapcsolat személyes. Az alárendelt a felettes által a személyiségéről, nem pedig a munkájáról hozott ítéletétől függ. Mindaddig, amíg az irodai hivatalnok bízhat abban, hogy munkát kapna egy magánvállalatnál, ez a függőség nem hagy nyomot a hivatalnok teljes jellemén. De más a helyzet napjaink bürokratizációs tendenciája esetén.

Az amerikai látkép pár évvel ezelőttig nem úgy ismerte a bürokratát, mint egy bizonyosfajta emberi lény. Mindig voltak hivatalok, amelyeket szükségszerűen mindig bürokratikus módon vezettek. De nem volt számos osztálynyi ember, akik a közhivatalokban való munkában látták a személyes hivatásukat. A személyzet folyamatosan cserélődött az állami és a magán munkahelyek között. A közszolgálati rendelkezések alatt viszont a közszolgálat állandó karrierré vált. A kinevezéseket vizsgálatokra alapozták, és nem múltak többé a jelentkező politikai hovatartozásán. Sokan a közhivatalokban maradtak egész életükön át. De megtartották személyes függetlenségüket, mivel bármikor dönthettek a magán munkahelyhez való visszatérés mellett.

A helyzet különb volt a kontinentális Európában. Ott a bürokraták rég egy egységes csoportot alkottak. Csupán pár kimagasló ember előtt állt nyitva a nem-hivatalnoki életbe való visszatérés lehetősége. A többség egy életre a hivatalához volt kötve. Kifejlesztettek egy sajátos személyiséget, amit a profitra törekvő vállalkozás világtól való eltávolodás eredményezett. A szellemi horizontjuk a hierarchia, illetve annak szabályai és regulációi voltak. Sorsuk teljes mértékben felettesüktől függött. Hatalmuktól függtek, és nem csak szolgálatban. Tudták, hogy magántevékenységeiknek – és még feleségeikének is – meg kellett felelniük tisztségük méltóságának, és egy különleges – íratlan – magatartási kódexnek, amely illik a Staatsbeamter vagy fonctionnaire szerepéhez. Elvárták tőlük az épp hivatalban levő miniszterek politikai nézőpontjainak pártolását. Egy ellenzéki párt támogatásához való szabadságukat érzékelhetően korlátozták.

Egy osztály kormányfüggő ember megjelenése komoly fenyegetéssé vált az alkotmányos intézmények fenntartására nézve. Kísérleteket tettek a hivatalnokok védelmére feletteseik önkényessége elől. De az egyetlen elért eredmény a fegyelem meglazulása volt, és a kötelességek elvégzésében fellépő lazaság egyre tovább és tovább terjedt.

Amerika novícius a bürokrácia területén. Sokkal kevesebb tapasztalata van az ügyben, mint amire a bürokrácia klasszikus országai, Franciaország, Németország, Ausztria és Oroszország szert tettek. Az Egyesült Államokban az emberek még mindig hajlamosak túlértékelni a közszolgáltatások szabályozásának hasznosságát. Az ilyen szabályozások megkövetelik, hogy a jelentkező egy bizonyos kor felett legyen, bizonyos iskolákban végezzen és átmenjen bizonyos vizsgálatokon. Magasabb tisztséghez és magasabb fizetéshez el kell tölteni bizonyos számú évet az alacsonyabb tisztségeken, és további vizsgálatokon kell átesni. Nyilvánvaló, hogy az összes ilyen követelmény többé-kevésbé felszínes dologra vonatkozik. Nem szükséges rámutatni arra, hogy az iskolalátogatás, vizsgálatok és alacsonyabb pozíciókban eltöltött évek nem tesznek szükségszerűen alkalmassá egy embert egy magasabb munkára. Ez a választási gépezet sokszor a legkompetensebb embert korlátozza egy munkahely betöltésében, és nem akadályozza meg mindig egy teljesen alkalmatlan egyén kinevezését. De a legrosszabb következménye az, hogy a hivatalnokok legfőbb gondja az ilyen és egyéb formaságokhoz való alkalmazkodás lesz. Elfelejtik, hogy munkájuk egy kijelölt kötelesség elvégzése a lehető legjobb módon.

Egy megfelelően berendezett közszolgáltatási rendszerben a felsőbb tisztségekre történő kinevezés elsődlegesen rangidősségen alapul. A hivatalok vezetői többnyire öreg emberek, akik tudják, hogy pár év múlva nyugdíjba vonulnak. Miután életük legnagyobb részét alárendelt pozícióban töltötték, elvesztették életerejüket és kezdeményező képességüket. Kerülik az innovációt és a javítást. Minden reformra törekvő projektre csendjük megzavarójaként tekintenek. Merev konzervativizmusuk meghiúsítja egy miniszter minden törekvését, hogy a szolgáltatást a megváltozott körülményekhez igazítsa. A minisztert lenézik, mint kezdő laikust. Minden állandó bürokráciával rendelkező országban az emberek azt mondták: A kabinetek jönnek és mennek, de a bürokraták maradnak.

Hiba lenne az Európai bürokratizmus hibáit a személyzet szellemi és erkölcsi hiányosságainak tulajdonítani. Ezekben az országokban sok jó család volt, kik sarjai bürokratikus karriert választottak, mert őszintén a nemzetet akarták szolgálni. Egy éles eszű szegény gyermek eszményképe, aki jobb életállomást szeretett volna elérni, az volt, ha beléphet a közigazgatás személyzetébe. Az értelmiség legkiemelkedőbb és legtehetségesebb tagjai közül sokan hivatalokban szolgáltak. Az állami hivatalnokok presztízse és társadalmi rangja messze felülmúlta a populáció többi osztályát, a katonatisztek illetve a legősibb és leggazdagabb arisztokrata-családok kivételével.

Számos közszolga kiváló értekezéseket publikált a közigazgatási törvények és statisztikák problémáiról. Szabad óráikban néhányan kiváló írók vagy zenészek voltak. Mások a politika terepére léptek és kiemelkedő pártvezérek lettek. Természetesen a bürokraták többsége többnyire középszerű ember volt. De kétségtelen, hogy jelentős számú tehetséges embert találhattunk az állami alkalmazottak között.

Az európai bürokrácia bukása minden bizonnyal nem a személyzet alkalmatlanságának köszönhető. Annak az elkerülhetetlen gyengeségnek a következménye volt, amely minden közigazgatási adminisztráció része. A szabványok hiánya, amely megkérdőjelezhetetlenül megállapítja a sikert vagy sikertelenséget egy hivatalnok kötelességei teljesítésére vonatkozóan, megoldhatatlan problémákat eredményez. Meggyilkolja az ambíciót, elpusztítja a kezdeményező képességet és annak ösztönzőjét, hogy az ember a minimum követelménynél többet tegyen. Arra kényszeríti a bürokratát, hogy az utasításokat nézze, ne pedig a materiális és valós sikert.

[1] Ez nem a demokratikus kormány definíciója, hanem a demokratikus kormány közigazgatási módszerének leírása. A demokratikus kormány meghatározása: egy kormányzati rendszer, amely alatt az uraltak abban a helyzetben vannak, hogy népszavazáson keresztül közvetlenül, vagy választáson keresztül közvetve meghatározhatják a törvényhozói és végrehajtói hatalom gyakorlását, illetve a legfelsőbb végrehajtók kiválasztását.

[2] J. M. Juran, Bureocracy, a Challenge to Better Management, 75. o.

[3] J. M. Juran, Bureocracy, a Challenge to Better Management, 34, 76. o.

Kommentek